Discriminerend woonbeleid onder vuur

Sloop in de Tweebosbuurt Rotterdam, juli 2021. In april 2021 stuurden vijf speciale rapporteurs van de Verenigde Naties een brief naar de Nederlandse autoriteiten omdat zij zich zorgen maken over schendingen van het recht op huisvesting en non-discriminatie door het woonbeleid in Rotterdam.

Dit voorjaar is voor het eerst een Nederlandse gemeente door de Verenigde Naties aangeschreven op verdenking van schending van het recht op huisvesting en het recht om niet gediscrimineerd te worden. Wat betekent deze Officiële mededeling van vijf Speciale Rapporteurs van de VN voor het Rotterdamse, of misschien wel landelijke, woonbeleid? Yvonne Donders en Jelle Klaas, twee van dé Nederlandse experts op het gebied van mensenrechten, hebben geen moeite om dit unicum te duiden.

‘Mensenrechten gaan zeker niet alleen over andere landen ver weg; het gaat ook over Nederland. In Nederland vinden misschien geen massale mensenrechtenschendingen plaats, maar dat maakt voor individuele gevallen niet uit.’ Met deze woorden introduceert hoogleraar mensenrechten aan de UvA Yvonne Donders zichzelf als Collegelid van het College voor de Rechten van de Mens.

Wat betekent zo’n Officiële mededeling, of ‘Communiqué’ nu eigenlijk, als je het met kennis van zaken over de mensenrechten beschouwt?

Yvonne Donders: ‘Het is op zich heel opvallend dat maar liefst vijf onafhankelijke experts, want dat is wat deze Speciale Rapporteurs zijn, het nodig vonden om een brief van maar liefst veertien pagina’s naar de Nederlandse autoriteiten te sturen om hun zorgen te uiten. Zo’n Communiqué is geen juridisch bindend document. Tegelijkertijd is het ook niet zo maar een brief die je gewoon op de stapel kunt leggen. Het is een brief van mensen die inhoudelijke autoriteit hebben met de autoriteit van een orgaan als de VN achter zich en daarmee dus wel heel veel gezag om deze dingen te kunnen zeggen. Je moet je daarbij ook voorstellen dat deze rapporteurs over de hele wereld werken. Ze moeten dus heel selectief zijn in wat ze kunnen oppakken. Kennelijk vinden ze dit ontzettend zorgelijk.’

Het Communiqué is ondertekend door de Speciale Rapporteurs voor het recht op huisvesting, voor armoede, ontwikkeling en voor de rechten voor migranten en minderheden.

Kun je wat meer vertellen over die verschillende mensenrechten, zoals over de rechten van mensen in extreme armoede?

Donders: ‘Het recht om gevrijwaard te zijn van armoede, the freedom from want, is eigenlijk een van de oudste mensenrechten die de Amerikaanse president Roosevelt al in de jaren veertig propageerde. Iedereen voelt daarvan dat het raakt aan je menselijke waardigheid. Als je in extreme armoede leeft, dan kun je niet participeren, dan heb je vaak geen onderwijs, dan is je gezondheid over het algemeen slechter. Dan kun je wel vrijheid van meningsuiting hebben, maar de vraag is in hoeverre je dat echt kunt genieten. Die onderliggende zaken, zoals je fatsoenlijk kunnen ontwikkelen, een vorm van onderwijs en huisvesting genieten, een minimum aan schoon drinkwater en voeding, zijn nodig om de andere mensenrechten te kunnen genieten.

De VN hebben natuurlijk te maken met 196 staten met allerlei verschillende sociaal historische en economische contexten. Maar ze proberen toch een aantal miniumumeisen te stellen waar vooral een inspanningsverplichting voor staat om de naleving van die rechten te verbeteren. Het is dan vervolgens aan ons op nationaal en lokaal niveau om dat te vertalen naar concreet beleid.’

Het mandaat van de Speciale Rapporteur voor ‘het recht op adequate huisvesting als een component van het recht op een behoorlijke levensstandaard en het recht op non-discriminatie in dit verband’ lijkt vrij breed.

Waarom zijn het recht op huisvesting en non-discriminatie specifiek binnen dit mandaat samengevoegd?

Donders: ‘Gelijke rechten en non-discriminatie zijn de beginselen die alle mensenrechten raken. Dus als je andere rechten implementeert, moet je dat altijd doen op een non-discriminatoire wijze. Het is niet voldoende om te zeggen: ik heb woningen beschikbaar. Want je moet ook zorgen dat je bepaalde groepen niet van die woningen uitsluit. Wellicht is er voor gekozen om non-discriminatie expliciet binnen het mandaat over het recht op huisvesting te benoemen omdat gebleken is dat er op het gebied van huisvesting vaak sprake is van discriminatie. Het kan ook zijn dat ze hebben gedacht: het recht op huisvesting is zo veelomvattend, laten we ons nou specifiek richten op discriminatie. Wat de achtergrond hiervan precies is, weet ik niet.’

De rapporteurs maken zich ernstige zorgen over dat Rotterdam de betaalbare woningvoorraad met 13.500 woningen wil verminderen. Daardoor kunnen de meer kwetsbare personen en families in precaire situaties terecht komen, met het risico op armoede en dakloosheid.

Dat zou een schending zijn van ‘het principe van non-retrogressieve maatregelen’ in het internationale recht. Wat is dat voor principe?

Donders: ‘Het recht op huisvesting maakt onderdeel uit van wat we noemen de economische, sociale en culturele rechten. Die gaan over het leiden van een menswaardig bestaan, waarbij je je ook moet kunnen ontwikkelen. Het zijn de rechten waarvoor de overheid actief iets moet doen, zoals onderwijs en gezondheidszorg organiseren. Omdat niet elk land op hetzelfde niveau zit, is er in het Verdrag voor Economische, Sociale en Culturele Rechten een bepaling opgenomen dat landen deze rechten zo snel mogelijk moeten verwezenlijken. Maar er staat ook: als een land eenmaal een bepaald niveau heeft bereikt, dan mag het er niet zomaar weer onder zakken, tenzij daar hele goede redenen voor zijn, zoals bijvoorbeeld een economische crisis of een natuurramp. Alleen dan zijn “retrogressieve maatregelen”, zoals bezuinigingen, wellicht tijdelijk onvermijdelijk. Maar ook dan blijft er een minimum wat beschermd moet worden. Als er dakloosheid ontstaat, zijn we onder zo’n minimum gezakt en kan je spreken van een schending.’

Het VN Communiqué gaat in het bijzonder in op de sloop van bijna 600 sociale huurwoningen in de Tweebosbuurt in Rotterdam-Zuid. Jelle Klaas is als advocaat en directeur procesvoering van het Public Interest Litigation Project (PILP, zie kader) betrokken bij het verweer van de bewoners van de Tweebosbuurt in een hoger beroep tegen de ontbinding van hun huurcontract. Het Communiqué treedt behoorlijk in detail over de gebeurtenissen in de Tweebosbuurt. De rapporteurs uiten hun zorgen over dat huurders bijvoorbeeld niet de gelegenheid is gegeven tot een oprecht overleg over hun herhuisvesting; dat zij geen betaalbare alternatieve huisvesting kregen aangeboden in de eigen buurt; dat de bewoners voor een voldongen feit leken gesteld, terwijl de gemeenteraad nog geen besluit had genomen over de plannen. Ook vinden de rapporteurs, gezien het grote woningtekort, het geven van een urgentieverklaring onvoldoende om het recht op huisvesting te garanderen. Bovendien houden de stedelijke vernieuwingsplannen van Rotterdam geen rekening met sociale netwerken.

De rapporteurs benadrukken meermaals dat sociale netwerken de kwetsbaarheid van mensen en huishoudens in armoede reduceren. Zijn sociale netwerken dan ook een mensenrecht?

Jelle Klaas: ‘Dat is niet letterlijk als mensenrecht omschreven, maar er is wel het een en ander over uitgewerkt, bijvoorbeeld in artikel 8 van het Europese verdrag voor de rechten van de mens. Het komt er op neer dat je een gemeenschap met sociale cohesie alleen maar kunt opbreken als je daar hele goede redenen voor hebt en dus een heel goed verhaal hebt, in de belangenafweging. En vervolgens moet je ook wat te bieden hebben voor de mensen die het betreft. Want je pakt hun behoorlijke huisvesting en sociale netwerk af.’

Is het recht op terugkeer in de eigen wijk ook een mensenrecht?

Klaas: ‘Ook hier is er geen mensenrecht dat dat op die manier expliciteert, maar het komt wel terug in de manier van denken over dat fundamentele recht op huisvesting. Stel nou dat hier was gezegd, we gaan de wijk slopen, maar jullie mogen allemaal terug in nog adequatere huisvesting. Dat is natuurlijk een heel ander verhaal dan wat we nu hebben: jullie moeten allemaal weg en een heel klein gedeelte van jullie kan misschien terug in deze wijk. Is dat redelijk, is dat billijk? Dat zijn vragen die ook op grond van het Nederlandse huurrecht beantwoord moeten worden en terug zullen komen in het hoger beroep dat nog loopt.’

De VN rapporteurs wijzen ook meermaals op het gebrek aan zeggenschap en participatie door getroffen bewoners bij het maken van de stedelijke vernieuwingsplannen voor hun wijk en stad.

Is zeggenschap over je buurt een mensenrecht?

Donders: ‘Het idee van participatie en zeggenschap is ook zo’n beginsel wat door dat hele mensenrechtenspectrum heen gaat. Dat is eigenlijk ook heel logisch. Want als we het hebben over menselijke waardigheid, dan ligt het voor de hand dat je zelf kunt meebeslissen over je leven. Dat is gewoon een basisbeginsel. Daarom zeggen we ook: welk beleid je ook maakt, als het mensen direct raakt, dan moet je die daar vanaf het begin serieus bij betrekken. En dat serieus wil ik ook wel onderstrepen, want dat gaat natuurlijk veel verder dan zeggen: we hebben iets op de site of in een lokaal krantje gezet. De mensenrechtelijke benadering vraagt om “zinvolle participatie” en dat betekent dat de overheid een actieve rol moet oppakken om mensen actief op te zoeken. Want het gaat hier vaak om mensen die in een kwetsbare positie zitten of die de taal van de gemeenteambtenaar niet goed spreken, of die denken “de overheid luistert toch niet”. Daar mag de overheid zich niet bij neerleggen. Het positieve van participatie vind ik ook, dat je misschien wel ideeën krijgt, die je zelf nog niet had.’

Discriminatie

Een controversieel aspect aan het Communiqué is dat de rapporteurs signaleren dat er sprake is van potentiële (indirecte) discriminatie op afkomst door het Nationaal Programma Rotterdam-Zuid en de Rotterdamwet. In Rotterdam-Zuid wonen veel mensen die migrant zijn of een migranten- of minderheden achtergrond hebben. Door met het beleid vooral op dit stadsdeel te richten, kan dat het effect hebben van ‘discriminerend onderscheid’ die de uitoefening van het recht op huisvesting schaadt.

Wat bedoelen de rapporteurs hier?

Klaas: ‘Ten eerste is het evident dat hier sprake is van discriminatie want er wordt onderscheid gemaakt op grond van sociaal economische klasse. De gemeente kiest er voor om rijkere mensen in de wijk te willen en dus minder armere mensen. Dat is discriminatie. We kunnen dit in Nederland minder makkelijk voor de rechter brengen, omdat discriminatie op grond van sociaal economische klasse niet in nationale wetgeving is vastgelegd. Maar dat betekent niet dat we er niks mee kunnen, want in internationale wetgeving is het wel een discriminatiegrond.

Ten tweede speelt hier discriminatie op grond van afkomst een rol. Dat wordt krachtig ontkend door de gemeente. Maar als je de geschiedenis en de politieke discussies van de Rotterdamwet kent, dan is dat moeilijk vol te houden. Waar het hier om gaat, is het effect van het beleid. Als het grootste deel van de mensen die hun huis uit moeten niet wit is, om het simpel te zeggen, dan kan dat indirecte discriminatie tot gevolg hebben. En dan moet je daar wel wat mee.’

Donders: ‘Beleid op grond van sociaal economische status lijkt geen onderscheid te maken, want dat is ongeacht kleur, gender, etcetera. Maar je ziet dat bepaalde groepen hierdoor veel meer boven komen drijven dan andere groepen. En dan ben je indirect toch aan het discrimineren. Het is denk ik terecht dat de rapporteurs daar op wijzen.’

Het Europees Hof voor de rechten van de Mens oordeelde in 2017 dat de Rotterdamwet met voldoende waarborgen is omkleed om discriminatie te voorkomen. Het doel van de wet (leefbare wijken) rechtvaardigt dus de middelen. Toch heeft de uitspraak van het Europees Hof de discussie over de Rotterdamwet en de kritiek erop niet verstomd.

Getuige ook weer dit Communiqué waarin de rapporteurs eenduidig stellen dat de Rotterdamwet discriminerende kenmerken heeft. Beamen jullie dat?

Klaas: ‘Internationaal gezien is er ontzettend veel geschreven over de Rotterdamwet. Veel academici schrikken zich rot over deze wet. Het laatste woord is er nog niet over gezegd, ook niet voor het Europees Hof. Ik denk dat als zo’n zaak daar nog een keer wordt voorgelegd, dat er best eens een andere uitspraak zou kunnen zijn.’

Donders: ‘Ja. Vanuit een breder perspectief is het ontzettend belangrijk dat dit soort zaken voor het Europees Hof komen. Een van de redenen dat de Nederlandse overheid in 2017 gelijk kreeg, was omdat de Rotterdamwet om tijdelijk beleid zou gaan en gemonitord zou worden. Maar wat is tijdelijk? En hoe evalueer je de effectiviteit van zo’n maatregel? Zo’n Hof zou er best wel eens anders over kunnen denken als het beleid er over vijf of tien jaar nog precies hetzelfde uitziet. En in tegenstelling tot dit VN Communiqué, zijn uitspraken van het Europees Hof bindend.’

Dit is een artikel in Huurpeil 3, 2021. Tekst: Agnes Verweij

Huurpeil

Abonnement Huurpeil

De Woonbond is er voor huurders en hun organisaties!

Word nu lid en profiteer van alle voordelen