Provincies en de strijd om de ruimte

De strijd om de ruimte brandt na de provinciale verkiezingen van 15 maart in alle hevigheid los. Tot 2043 moeten circa 1,3 miljoen woningen worden gebouwd, terwijl ook voor natuur, wegen en windmolens ruimte moet worden gevonden. Als het hoge tempo van minister Hugo de Jonge wordt aangehouden, leidt dat over enkele jaren tot de uitroep: ‘Oh shit, hadden we dit maar beter doorgedacht.’

 

Hoe ziet Nederland er in pakweg 2043 uit? Waar gaan we wonen, werken en recreëren? Hoe gaan we reizen, wat doen de boeren en hoeveel ruimte geven we de natuur? Daarover moeten de twaalf provincies de komende maanden belangrijke knopen doorhakken. Al een half jaar na de provinciale statenverkiezingen van woensdag 15 maart worden de provinciebestuurders geacht hun plannen te presenteren aan minister Hugo de Jonge, nu nog vooral de minister voor Volkshuisvesting maar de komende tijd steeds nadrukkelijker ook die voor Ruimtelijke Ordening. Alle provincies kregen vlak voor kerst van de bewindsman het zogenoemde Provinciaal startpakket fysieke leefomgeving met algemene uitgangspunten en eerder gemaakte afspraken. Op basis daarvan komt elke provincie voor 1 oktober van dit jaar met een ‘provinciaal ruimtelijk voorstel’. Daarna sluit elke provincie met het Rijk een zogenoemd ‘ruimtelijk arrangement’, met ‘wederkerige, bestuurlijke afspraken over de ruimtelijke inpassing’.

In weerwil van het wollige taalgebruik gaat het écht ergens over. De strijd om de ruimte brandt na de komende verkiezingen in volle hevigheid los. Met de komst van de BoerBurgerBeweging (BBB) verhuist de boerenlobby van demonstraties buiten naar onderhandelingen in de provinciehuizen. De komende tijd zullen scherpe keuzes worden gemaakt tussen onder andere landbouw, natuur en woningbouw. Ook zonder de stikstofcrisis is de druk op de openbare ruimte groot. Als de provincie Gelderland al haar beleidsplannen zou waarmaken, dan is daarvoor bijvoorbeeld 1,8 maal de provincie Gelderland nodig. Veel andere provincies worstelen met een vergelijkbaar gebrek aan vierkante kilometers.

De uitslag van de komende verkiezingen bepaalt mede het toekomstige aanzien van Nederland. Het zijn de provinciale staten die dankzij de Wet ruimtelijke ordening en de nieuwe Omgevingswet de schaarse ruimte verdelen. Op voorspraak van de gedeputeerden bepalen de statenleden waar in de provincie ruimte is voor woningen, wegen, werk, landbouw, natuur, recreatie en energie. Terwijl de provincies in het verleden vooral inventariseerden en bijstuurden, zullen ze de komende jaren vaker gaan coördineren en regisseren, mede dankzij de beoogde nieuwe Wet versterken regie op de volkshuisvesting.

Tempo

‘Hugo heeft haast’, duidt gebiedsdeskundige Jutta Hinterleitner de druk van minister De Jonge op de provincies. ‘Ruimtelijk therapeut’ zou wellicht een goede functiebenaming op haar LinkedIn-pagina zijn, zegt ze lachend. Op verzoek van het ministerie van Binnenlandse Zaken begeleidt ze sinds kort samen met de Vereniging Deltametropool het proces waarin de uiteenlopende ruimtelijke plannen van het Rijk en de provincies worden uitgewerkt in potentiële ontwerpen. Eén ding is haar nu al duidelijk: ‘Het tempo is hoog.’ Sterker nog: ‘Het tempo van minister De Jonge is onhaalbaar hoog.’ De samenwerking die Hugo de Jonge zoekt met de provincies en gemeenten, wordt door Hinterleitner van harte toegejuicht. Met de nadruk op sámenwerking. ‘Het Rijk is nu op een heel hoog schaalniveau aan het schaken, terwijl provincies zoiets hebben van: wat is dit voor geschoolmeester? Hoezo krijgen wij van het Rijk een startpakket? Jullie beginnen pas; wij zijn allang bezig.’

In de provinciehuizen wordt gemopperd over de Haagse werkelijkheid, waarin met het grootste gemak aan een grote nieuwbouwlocatie op vruchtbare landbouwgrond wordt gedacht. Of waarin een spoorlijn op kwetsbare veengrond in Noord-Nederland wordt getekend, terwijl enkele kilometers verderop een stevige zandrug veel geschikter lijkt. Hinterleitner is naar eigen zeggen al voor een belangrijk deel in haar opdracht geslaagd als alle deskundigen op alle overheidsniveaus ‘door alle lenzen gaan kijken’. Nu weet het ene oog niet wat het andere doet. Hinterleitner: ‘Als je toch met elkaar aan de slag gaat, is het verstandig eerst even goed na te denken hoe je Nederland duurzaam gaat inrichten. Er is de stikstofcrisis, er is de energietransitie en er is de wateropgave: te veel water, te weinig water, verdroging, verzilting et cetera.’

Het domste wat we kunnen doen? Nu in razend tempo onrealistische plannen maken die de komende twintig jaar nergens toe leiden. Lovend is Hinterleitner over de wijze waarop volkshuisvesters en vervoersdeskundigen hebben samengewerkt in het bedenken van woningbouwlocaties nabij een beter spoornetwerk met nieuwe treinstations: ‘Dat is zeer grondig gedaan.’ Op andere vlakken mist ze deze samenwerking. Ze heeft bijvoorbeeld de indruk dat ruimte-experts en bodemdeskundigen onvoldoende met elkaar hebben overlegd: ‘Als iedereen door de verschillende lenzen gaat kijken, kom je er misschien wel achter dat je de woningen beter op plekken kunt zetten waar de grond al zo is verzilt dat landbouw er niet meer mogelijk is. Als je de ruimtelijke puzzel goed wilt leggen, moet je eerst met z’n allen goed dergelijke kansen en knelpunten kennen. Zodat je niet over enkele jaren denkt: oh shit, hadden we dit maar beter doorgedacht.’

Groei

De belangrijkste onzekere factor is de bevolkingsgroei. Nederland groeit volgens het CBS van 17,6 miljoen inwoners nu tot 19,5 miljoen in 2043. Als de vraag naar buitenlandse arbeidskrachten aanhoudt en de oorlogen in Oekraïne en andere landen voortwoekeren, kan deze bevolkingsgroei hoger uitvallen. Zoals de voorspelde groei natuurlijk ook lager kan uitpakken als bijvoorbeeld minder arbeidsmigranten of vluchtelingen naar Nederland komen. Door zulke onzekere ontwikkelingen valt de werkelijke bevolkingsgroei in het uiterste geval anderhalf miljoen lager of juist twee miljoen hoger uit, waarbij dus 19,5 miljoen met alle onzekerheden het meest waarschijnlijk lijkt.

De vraag is waar deze groeiende bevolking gaat wonen. Als Nederland met de verwachte twee miljoen mensen groeit, moeten alleen al voor de nieuwe Nederlanders tot 2043 circa 50.000 woningen per jaar worden gebouwd. Om daarnaast de woningnood onder de huidige woningzoekenden terug te dringen, zijn in ieder geval de eerstkomende jaren nog eens jaarlijks 50.000 extra woningen nodig. Wie daarvan in paniek raakt, roept dat er jaarlijks een stad met de omvang van Deventer moet worden gebouwd. Wie overtuigd is van de bestuurlijke kracht van Nederland, becijfert dat een gemiddelde Nederlandse gemeente jaarlijks met driehonderd bewoners zal groeien.

Beide bovengenoemde wie’s hebben op z’n best deels gelijk. Naar schatting een derde van de beoogde woningen kan binnen bestaand bebouwd gebied worden ontwikkeld. Voor de andere woningen moet veel grond in het buitengebied worden gevonden. Terwijl langzaam maar zeker de beoogde Woondeals tussen provincies en gemeenten binnendruppelen, kan worden geconstateerd dat voor zo’n 400.000 woningen de locaties zijn vastgesteld. Naar schatting 112.000 woningen ontstaan in kleinschalige projecten en circa 288.000 woningen komen op grootschalige nieuwbouwlocaties in de zeventien zogenoemde NOVEX-gebieden.

Op papier, want de stikstofcrisis, de hoge bouwkosten en het personeelstekort vertragen de nieuwbouw. Bovendien vergt de verwezenlijking van grootschalige plannen veel tijd. Héél véél tijd, blijkt bijvoorbeeld in de Zuid-Hollandse Zuidplaspolder, waar na bijna twintig jaar van plannen maken hoogstwaarschijnlijk in 2024 de eerste 700 van de geplande 8.000 woningen worden gebouwd. Tenzij het zogenoemde ‘Vijfde dorp’ toch nog van de tekentafel wordt geveegd, omdat de beoogde bouwlocatie met zes meter onder het NAP tot het laagstgelegen gebied van Nederland kan worden gerekend. Zeg ‘overstromingsrisico’ en ze beginnen in de provincie Zuid-Holland, de gemeente Zuidplas en het nabijgelegen Gouda hard te zuchten.

Reizen

Het spoor is een belangrijke leidraad in veel nieuwbouwplannen, blijkt uit het startpakket dat de twaalf provincies ontvingen. Zo zijn er bijvoorbeeld voor de periode tot eind 2030 plannen voor 54.000 nieuwe woningen langs de ‘Oude Lijn’ tussen Leiden en Dordrecht. Er ligt alleen al voor deze lijn € 2,5 miljard klaar voor onder andere nieuwe treinstations in Rijswijk, Schiedam, Rotterdam en Dordrecht. Ook elders komen nieuwe stations, bijvoorbeeld voor de toekomstige bewoners van de geplande 5.000 woningen op het voormalige fabrieksterrein van de SuikerUnie in Groningen. Tevens worden in diverse gemeenten de bestaande stationsgebieden op de schop genomen.

Zowel in de landelijke als in de provinciale en gemeentelijke plannen is ‘duurzame bereikbaarheid’ een voornaam uitgangspunt. Blijkens de plannen krijgen veel autoliefhebbers de komende twintig jaar een lastige vraag voorgelegd: ‘Mogen we jullie autosleutels in ruil voor de huissleutels?’ Terwijl we nu per huishouden gemiddeld één auto bezitten, is de heilige koe van regeringspartij VVD opvallend afwezig in de nieuwbouwwijken. Voor de nieuwe bewoners van Amsterdam Havenstad is bijvoorbeeld per vijf woningen slechts één parkeerplek gepland. Zelfs voor de autoarme Amsterdammers wordt het inschikken. Eén op de twee naar Havenstad verhuizende huishoudens zal de eigen auto moeten inleveren. Of ergens op een p+r-plek moeten achterlaten. Of tot diep in de nacht rondjes moeten rijden totdat ’s ochtends de eerste buur een schaarse parkeerplek verlaat.

‘Ga toch fietsen’ zou de samenvatting kunnen zijn van opvallend veel nieuwbouwplannen. Voor nieuwe fietspaden, fietstunnels en fietsenstallingen is door het Rijk al € 780 miljoen gereserveerd en door provincies nog eens ruim € 300 miljoen klaargelegd. De eerder opgeworpen vraag hoe we gaan reizen, valt volgens het kabinet gemakkelijk te beantwoorden: ‘Fietsinfrastructuur is relatief goedkoop en fietsen brengt geen schadelijke gassen met zich mee.’ Voor korte stukjes nemen we dus in de toekomst nog vaker de fiets, om voor langere ritten vaker met de trein, bus, tram of metro verder te reizen.

Voedsel

Zelfs als alle plannen voor de eerste 400.000 woningen slagen, moet nog grond voor 900.000 andere woningen worden gevonden. Als daarvoor voor de helft landbouwgrond zou worden gebruikt, dan zouden zo’n 10.000 van de circa 50.000 boeren en tuinders hun bedrijf moeten opgeven. Volgens voorstanders van een dergelijk drastisch plan, kan dat gemakkelijk omdat een klein land als Nederland nu wel heel veel voedsel en andere landbouwproducten naar het buitenland exporteert. Tegenstanders merken op dat de agrarische export jaarlijks een omzet van ruim € 75 miljard genereert en dat je met louter woningen en wegen geen welvarend land zou kunnen vormen.

Zoals deskundigen sowieso opmerken dat er tot nu toe onvoldoende is nagedacht over de vraag waar de bewoners van de nieuwe woningen in de toekomst gaan werken. En zoals het overigens ook nog onduidelijk is waar alle windmolens en zonneparken komen, die uiterlijk in 2030 jaarlijks in totaal 35 miljard kilowattuur (35 TWh) aan duurzame energie opwekken, zoals dat in het kader van de energietransitie door het Rijk en de provincies is overeengekomen. Om maar te zwijgen over nieuwe natuur. Volgens natuurbeschermers valt er veel voor te zeggen dat de verstening van tientallen vierkante kilometers voor nieuwbouw één op één gepaard gaat met evenzoveel vierkante kilometer nieuwe natuur.

Keuzes

Keuzes, keuzes en nog eens keuzes. Recent werd kamerbreed door Tweede Kamerleden geklaagd dat de ruimtelijke plannen met zoveel jargon zijn doorspekt, dat ze lastig zijn te doorgronden. Het is voor de fulltime Kamerleden al een hele kluif, laat staan voor de parttime volksvertegenwoordigers in de provinciehuizen. Voor de nieuwgekozen statenleden ligt in Deventer een behartenswaardige aanbeveling klaar. Daar betoogt de Rekenkamer Oost-Nederland dat de provinciale statenleden de ruimtelijke puzzel beter afgewogen kunnen maken zonder dat ze daarvoor iedere keer weer honderden pagina’s hoeven door te akkeren.

‘Het is van belang dat de statenleden meer inzicht krijgen in de hoofdlijnen van het ruimtelijke ordeningsbeleid’, zegt de ervaren jurist/bestuurskundige Michael Mekel, voorzitter van de rekenkamer voor de provincies Gelderland en Overijssel. ‘De komende verkiezingen en de daaropvolgende bestuursperiode zijn ontzettend belangrijk. Er komt enorm veel op de provincies af. Minister Hugo de Jonge zegt: “De provincies moeten de ruimtelijke puzzel leggen.” Zijn collega Christianne van der Wal zegt: “De provincies moeten de stikstofproblematiek oplossen.” En dan zijn er ook nog andere belangrijke vraagstukken, zoals de woningcrisis, de circulaire economie en de energietransitie. Al deze vraagstukken vergen politieke keuzes. Vanuit democratisch oogpunt is het gewenst dat de statenleden hun rol sterker invullen.’

De Rekenkamer Oost-Nederland beschrijft in het rapport Schipperen en sturen in de ruimte dat op detailniveau veel goed gaat in de stroom van honderden plannen die via de gemeenten op het provinciehuis belanden. Per plan worden heldere afwegingen gemaakt, maar inzicht in het effect van alle plannen tezamen ontbreekt. ‘Maak inzichtelijk hoe alle ruimtelijke plannen bij elkaar optellen’, adviseert Mekel. ‘Voor het ene project is het prima dat wonen voor economie gaat, voor het volgende project dat infrastructuur voor natuur gaat en voor een derde project juist niet. Of de schaarse ruimte zorgvuldig wordt verdeeld, weet je pas als je de optelsom van alle afzonderlijke afwegingen kent. Houd zicht op de hoofdlijnen, debatteer daar stevig over en maak politieke keuzes. Is dit de kant die we op willen? En als dat niet het geval is, wat gaan we daar dan aan doen?’
 

Dit is een artikel in Huurpeil 1, 2023. Tekst: Ron van Gelderen